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Arbeitslosengeld einstellen ohne Bescheid? — Frage nach der Verfassungskonformität des § 24 AlVG neu

Aktiver Admin am Mo., 17.02.2020 - 12:13

DRdA 1/2004 Februar, Seite 84 - 86

 

Aus der Praxis - für die Praxis

Johannes Peyrl, Arbeiterkammer Wien

Im Rahmen des Budgetbegleitgesetzes 20031 wurde auch das AlVG in einigen Punkten novelliert. Im Folgenden soll kurz auf eine problematische Neuregelung aufmerksam gemacht werden.

§ 24 Abs 1 AlVG in der derzeit geltenden Fassung sieht vor: Fällt eine der Voraussetzungen für den Anspruch auf Arbeitslosengeld weg, ist es einzustellen. Ändert sich eine für das Ausmaß maßgebliche Voraussetzung, ist es neu zu bemessen.

Als hoheitliche Aufgabe (siehe unten) ist dies jedenfalls mit Bescheid zu erledigen.

Der Gesetzgeber hat nunmehr folgenden Text an § 24 Abs 1 angehängt, der mit 1.1.2004 in Kraft tritt und folgendermaßen lautet:

„Die bezugsberechtigte Person ist von der amtswegigen Einstellung oder Neubemessung unverzüglich durch Mitteilung an die zuletzt bekannt gegebene Zustelladresse in Kenntnis zu setzen. Die bezugsberechtigte Person hat das Recht, binnen vier Wochen nach Zustellung der Mitteilung einen Bescheid über die Einstellung oder Neubemessung zu begehren. Wird in diesem Fall nicht binnen vier Wochen nach Einlangen des Begehrens ein Bescheid erlassen, so tritt die Einstellung oder Neubemessung rückwirkend außer Kraft und die vorenthaltene Leistung ist nachzuzahlen. Ein späterer Widerruf gemäß Abs 2 und eine spätere Rückforderung gemäß § 25 werden dadurch nicht ausgeschlossen.“2

Das Problem liegt auf der Hand. Musste bislang jedenfalls ein Bescheid ausgestellt werden, kann nunmehr darauf verzichtet werden, sollte nicht der Leistungsbezieher ausdrücklich auf einen Bescheiderlass bestehen. Tut er das nicht, bleibt es bei der Mitteilung. In dieser kann schon nach dem Wortlaut der Bestimmung kein Bescheid gesehen werden.2) Dass aber insgesamt hoheitliches Verwaltungshandeln vorliegt hat der VfGH vom 6.3.2000 schon im Erk B 377/9€ klargestellt.3

Die Zulässigkeit einer solchen Bestimmung ist höchst fraglich.

Grundsätzlich gilt im System des Allgemeiner Verwaltungsverfahrensgesetzes (AVG),4 dass Verfahren mit Bescheid abzuschließen sind.5 Die Konstruktion, verwaltungsrechtliche Verfahren ohne Bescheid zu erledigen, findet sich aber in einigen Bestimmungen, ua sogar im AlVG selbst. Gem § 47 erhält der Antragsteller einer Leistung, wenn sie zuerkannt wird, eine „Mitteilung“. Im Falle der Ab- oder Zurückweisung des Antrags ist im Gesetz zwingend ein Bescheid vorgesehen. Ähnliche Bestimmungen finden sich auch in anderen Gesetzen (zB im PaßG). Eines haben diese Normen gemeinsam: Nur wenn dem Antrag vollinhaltlich stattgegeben wird, kann auf einen Bescheid verzichtet werden.6

Im Fall des neugestalteten § 24 AlVG ist das Problem anders gelagert. Ein Verfahren wird von Amts wegen eingeleitet, trotzdem besteht die Möglichkeit, es ohne Bescheid abzuschließen.

Zwangsläufig stellt sich daher die Frage nach der (verfassungs)rechtlichen Zulässigkeit einer solchen Konstruktion.

In mehreren Erk7 hat der VwGH ausgesprochen, dass die Möglichkeit, das Verfahren durch bloße Mitteilung an Stelle eines Bescheides zu beenden, auf das bloße antragsgemäße Gewähren einer Leistung beschränkt ist, die Einstellung oder Berichtigung gem § 24 Abs 1 AlVG daher ausschließlich mit Bescheid erfolgen muss. Weiters habe § 24 eine Schutzfunktion vor willkürlichem Widerruf gewährter Leistungen.8 Der VwGH hat damit aber nur seine Expertise auf Grund geltenden Rechts getroffen, ob eine Änderung iSd Novelle zulässig ist, kann naturgemäß dieser Jud nicht entnommen werden.

Auf Grund des Art 11 Abs 2 B-VG hat der Bund eine Bedarfskompetenz9 auf dem Gebiet des Verwaltungsverfahrens, die besagt, dass, soweit ein Bedürfnis besteht, der Bund für den Bereich des Verwaltungsverfahrens einheitliche Vorschriften festsetzen kann. Das AVG wurde auf Grund dieses Kompetenztatbetandes geschaffen.10 Somit dürfen gem Art 11 Abs 2 B-VG abweichende Regelungen in anderen Verwaltungsvorschriften nur dann getroffen werden, wenn „sie zur Regelung des Gegenstandes erforderlich sind“.

Der VfGH vertritt die Ansicht (zuletzt in Erk B 891/02 vom 30.9.2002), dass von einer einheitlichen Verfahrensregel für ein einzelnes Gebiet der Verwaltung nur unter der Voraussetzung eine abweichende Regelung getroffen werden darf, dass diese zur Regelung des Gegenstandes derart erforderlich ist, dass sie zur Regelung des Gegenstandes „schlechthin unerlässlich” ist, dass also Im Regelungszusammenhang mit den materiellen Vorschriften unerlässliches Abweichen von Bestimmungen des AVG vorliegt.11

Wenn man anerkennt, dass das AVG als Grundsatz vorgibt, dass Verwaltungsverfahren mit Bescheid abzuschließen sind,12 stellt sich die Frage, ob es „unerlässlich“ ist, im Regelfall bei Widerrufen gem § 24 Abs 1 AlVG eine Mitteilung genügen zu lassen und nur auf Antrag einen Bescheid auszustellen.

Entgegenhalten kann man an dieser Stelle, dass es schließlich die Möglichkeit gebe, einen Bescheid zu begehren, somit würde ein Verfahren mit Bescheid abgeschlossen, wenn die Partei das wünsche. Außerdem kenne das Verwaltungsrecht durchaus Konstruktionen, in denen ein Verfahren ohne Bescheid abgeschlossen werden könne, so auch im AlVG selbst. Wie oben dargelegt, handelt es sich aber in diesen Fällen um Sachverhalte, in denen dem Antrag einer Partei vollinhaltlich stattgegeben wird.

Im Anwendungsfall des § 24 Abs 1 AlVG allerdings wird die Behörde nicht auf Antrag, sondern von Amts wegen tätig und im Ergebnis wird nicht ein Anspruch festgestellt, sondern „Geld weggenommen“. Es geschieht also genau das Gegenteil von Antrag stattgeben, nämlich „von Amts wegen Leistung widerrufen“.

Für die Betrachtung der Zulässigkeit macht es keinen Unterschied, ob gem § 47 AlVG nur eine Mitteilung über den Leistungsanspruch erfolgt ist oder der Anspruch bescheidmäßig anerkannt wurde, da auch die Mitteilung ein Anerkenntnis13 darstellt, das einen durchsetzbaren Anspruch schafft.

Der einzige Grund, der in den Erl für diese Konstruktion genannt wird, ist Verwaltungsökonomie. Es mag zwar zutreffen, dass es einfacher ist, eine Mitteilung auszusenden als einen Bescheid ‚zu erlassen, eine Erklärung für die Unerlässlichkeit kann dies aber nicht sein. Würde man diesem Argument folgen, wäre es möglich, beinahe jedes Verwaltungsverfahren ohne Bescheid zu beenden.

Der VfGH hat ausgesprochen, dass es dem Gesetzgeber verwehrt ist, Erledigungen einer Verwaltungsbehörde, welche die Rechtssphäre individuell bezeichneter Personen gestalten oder feststellen, sohin eine Verwaltungsangelegenheit rechtsverbindlich entscheiden, die Bescheidqualität vorzuenthalten.14 Genau dies ist aber hier der Fall. Der Umstand, dass es möglich ist, einen Bescheid zu begehren, kann, insb iVm der vierwöchigen Präklusivfrist, nichts daran ändern, dass im Ergebnis in einem hoheitlichen Verwaltungsverfahren ein Bescheid nicht mehr zwingend vorgesehen ist.

In einem weiteren Erk15. hat der VfGH festgehalten, dass es unsachlich (und damit gleichheitswidrig) sei, die Anrufung der Behörde zu erschweren. Obwohl der Sachverhalt anders gelagert ist (es geht um die Notwendigkeit von Schlichtungsverfahren im nö JagdG), lässt der Gerichtshof erkennen, dass verwaltungsökonomische Gründe nicht für sich ausreichend sind, um eine erschwerte Anrufung der Behörden sachlich zu rechtfertigen.

Die Anrufung der Behörde - in diesem Fall der Berufungsbehörde als Berufungsinstanz – wird erschwert, weil es nach Ablauf der vierwöchigen Frist, binnen derer ein Bescheid begehrt werden kann, keine Möglichkeit gibt, die Entscheidung der Behörde nachzuprüfen. Die Stellung eines Antrags auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ist zwar formal nicht ausgeschlossen,16 aber nur in sehr engen: Grenzen möglich. Eine Wiederaufnahme des Verfahrens17 ist schon vom Gesetzeswortlaut nicht möglich, weil dafür das Verfahren „durch Bescheid“ abgeschlossen sein muss.

Die Zwischenschaltung einer Mitteilung, die „rechtskräftig“ werden kann, heißt eindeutig, die Anrufung der Behörde zu erschweren. Als Rechtfertigung Könnte man vorbringen, die Konstruktion sei der bei Erlassung von Mandatsbescheiden18 ähnlich. Eine solche Meinung übersieht aber, dass Mandatsbescheide nur in sehr engen Grenzen möglich sind und dass immerhin ein Bescheid ausgestellt wird, nur auf das Ermittlungsverfahren kann (vorläufig) verzichtet werden. In unserem Fall gibt es sehr wohl ein von Amts wegen eingeleitetes Ermittlungsverfahren, an dessen Ende aber kein Bescheid, sondern bloß eine Mitteilung steht.

Die Erläuterungen begründen diese Regelung lapidar mit „verwaltungsökonomischen Gründen“.

Der VfGH ist jedoch der Ansicht, dass Verwaltungsökonomie nicht jede Regelung rechtfertigen kann.19 Die Grenze muss nach dieser Judikaturlinie dort gezogen werden, „wo anderen Überlegungen, die gegen diese Regelung sprechen, größeres Gewicht beizumessen ist als den verwaltungsökonomischen Erwägungen“.20

Genau dies trifft aber auf § 24 Abs 1 AlVG idF BGBl I 2003/71 zu. Die verwaltungsökonomischen Vorteile liegen sicherlich darin, dass es einfacher ist, bloße Mitteilungen auszustellen als Bescheide, die schließlich allen Erfordernissen des AVG genügen müssen. Nicht zuletzt kann auf Grund der aufgebauten Hürde mit weniger Berufungen gerechnet werden, was wiederum die Berufungsbehörde entlastet. Auf der Gegenseite aber stehen das sich dadurch ergebende Rechtsschutzdefizit und die oben erwähnten kompetenzrechtlichen Überlegungen und der Gleichheitssatz.

Bei Würdigung dieser Argumente liegt daher der Schluss nahe, dass § 24 Abs 1 AlVG idF BGBl I 2003/71 verfassungswidrig ist, der VFGH wird daher vermutlich bald mit dieser Regelung befasst sein.

1BGBl 2003/71.

2So schon VwGH vom 7.7.1992, 92/08/0018 zu 847 AlVG.

3Und zwar weil das AMS bei Nichtgewähren der Leistung verpflichtet ist, einen Bescheid auszustellen.

4Gem Art 2 Abs 2 Z 41 EGVG haben sowohl Landesgeschäftsstellen als auch regionale Geschäftsstellen das AVG (uU mit Ausnahme des § 64) anzuwenden.

5Vgl Walter/Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht® (2003) Rz 376 mwN: Dies schon aus verfassungsrechtlicher Notwendigkeit in Bezug auf das Rechtsschutzsystem.

6Fraglich bei § 47 AlVG: Da in der Regel keine bestimmte Höhe einer Leistung beantragt wird, ist es schwer, von „vollinhaltlichem Stattgeben“ zu sprechen.

7VwGH vom 8.9.1998, 98/08/0151; 27.7.2001, 2001/08/0067.

8VwGH 14.3.2001, 2000/08/0178.

9Zur Begriffsbestimmung siehe Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht? (2000) Rz 262.

10Das ist unstrittig, vgl Öhlinger, Verfassungsrecht? (2003) Rz 252; Mayer, B-VG 3) (2002) Art 11 Abs 2 11.1 bzw oben FN 9.

11Mit Verweis auf VfGH 1998/VfSlg 15.351.

12Siehe FN 5.

13VwGH vom 23.4.2008, 98/08/0335.

14VfGH 1987/VfSlg 11.590; vgl auch Walter/Thienel, Verwaltungsverfahrensgesetze 12 (1998) zu 8 56 AVG.

15VfGH 1995/VfSlg 14.039

16§ 71 AVG spricht nicht von einem Bescheid

17Vgl § 69 AVG.

18§§ 56 f AVG.

19VfGH 1992/VfSlg 13.027.

20VfGH 1994/VfSlg 13.726 - selbstverständlich lasse es aber der Gleichheitssatz zu, auf die Praktikabilität eines Gesetzes Bedacht zu nehmen, vgl Öhlinger, aaO Rz 770.

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